God (nok) dyrevelferd

Dyrevelferdsloven og forskriftene om dyrevelferd utgjør et obligatorisk minimumsnivå for dyrevelferden i Norge. Alle som eier, har ansvaret for eller utøver aktiviteter med dyr, har plikt til å gi dyra dette minimumet av velferd. De skal med andre ord sikre at dyrevelferden er god nok – juridisk sett.

Mattilsynet vurderer om velferden er god nok ifølge regelverket, ikke noe mer. Og vi vurderer dette bare i de dyreholdene vi kontrollerer. Vi vet altså ikke i hvilken grad dyrevelferden er god nok i alle de andre dyreholdene. Se mer om dette nedenfor.

Om velferden er «god» og ikke bare «god nok», er et etisk spørsmål som det finnes svært ulike svar på. Lovlige driftsformer, som hold av laks i merder og hold av svin innendørs hele livet, er etisk problematiske. Det samme gjelder for eksempel avl av hunder med fysiologiske problemer på grunn av utseendet. Dyrene kan ha god nok velferd ifølge regelverket, men representerer driftsformene og avlen «god dyrevelferd»?

Avstanden er stor mellom de som arbeider for lønnsom produksjon av animalsk mat, og de som er prinsipielt imot at dyr brukes til menneskers fordel. Samfunnsdebatten om dyrevelferd er polarisert og politisk. Dette kan føre til at politikere går langt i å styre Mattilsynets tolking av regelverket og behandling av enkeltsaker. Debatten kan også gjøre at politikerne vegrer seg for å ta beslutninger om utvikling av regelverket.

Næringsorganisasjonene prioriterer dyrevelferd stadig høyere, og mange dyreholdere arbeider bevisst for å gi dyra bedre velferd enn det som strengt tatt kreves i regelverket. De ønsker det beste for dyra og ser at det lønner seg. Bønder og fiskeoppdrettere som ønsker å gi dyra best mulige forhold, fortjener ekstra gode rammevilkår – slik at det etter hvert kan bli vanlig å gi dyr bedre velferd enn minst mulig etter regelverket.

For det er fortsatt for mange dyreholdere som er opptatt av å ligge på eller rundt det fastsatte minstenivået. Dyreholderne finner støtte hos næringsorganisasjoner som argumenterer for å holde nivået så lavt som mulig, både ved tolking av gjeldende regelverk og utvikling av nytt regelverk.

Denne «minst mulig-strategien» bidrar til at dyreholdere bryter regelverket eller driver på grensa til det ulovlige. Strategien gjør det også vanskelig for Mattilsynet å få gjennomslag for strengere krav i forskriftene. På denne måten hindres og sinkes arbeidet med å forbedre dyrevelferden. Dette går ikke bare utover dyra, men også omdømmet til dyreholderne og næringene som de er en del av.

Arbeidet med å utvikle regelverk, veilede om dyrevelferd og forebygge dyretragedier

Mattilsynet arbeider stadig for å utvikle forskriftene om dyrevelferd. I arbeidet med forskriftsutkast og høringsbrev innhenter vi innspill fra faglig relevante instanser, som for eksempel Den norske veterinærforening. Vi vurderer mulige konsekvenser og begrunner forslagene best mulig. Målet er å legge til rette for gode høringer av forslagene og gode politiske beslutninger på departementsnivå.

For at flest mulig skal følge regelverket, må Mattilsynet forklare regelverket på en tydelig måte. Det gjelder både veiledning i enkeltsaker og mer generell veiledning overfor næring og befolkning. Vi arbeider stadig for å forbedre veiledninga om regelverket på våre nettsider. Vi går også ut med anbefalinger om godt dyrehold utover kravene i regelverket. Vi ønsker med dette å endre folks holdninger og atferd overfor dyr. Et eksempel er oppfordringa om å ID-merke og kastrere katter.

Vi samarbeider med landbruksnæringa og offentlige etater for å forebygge såkalte «dyretragedier». Et eksempel på et slikt samarbeid er nettverket «Sammen for dyra» i Midt-Norge# Les om samarbeidet her: www.bondelaget.no/trondelag/nyheter/vi-er-sammen-for-dyra. Mattilsynets arbeid med kronisk dårlige dyrehold er også vesentlig for å hindre dyretragedier. Se mer om det nedenfor.

Hvor mange og hvilke dyrehold som blir kontrollert

I 2022 kontrollerte Mattilsynet dyrevelferden i 1904 ulike dyrehold. Dette er en nedgang på 22 prosent fra 2021. Mattilsynet prioriterer å kontrollere dyrehold hvor det antas å være høyest risiko for alvorlige regelbrudd. For å vurdere denne risikoen behøver vi god informasjon om dyreholdene. Dette kan være informasjon som vi har om dyreholdene fra før, og opplysninger som vi får i bekymringsmeldinger.

Mattilsynet mottok 11134 bekymringsmeldinger om dyrevelferd i 2022. Det er en nedgang på 8 prosent fra 2021. Hver melding har blitt grundig vurdert, og det ble beslutta oppfølging av 1231 meldinger. 842 av meldingene skal følges opp med inspeksjon, mens 389 meldinger skal følges opp med annen muntlig eller skriftlig saksbehandling. Det aller meste av oppfølgingen er gjennomført. Oppfølgingen er på samme nivå som i 2021.

Vi innhenter også opplysninger fra andre aktører, for eksempel privatpraktiserende veterinærer. Mattilsynet kan kreve opplysningene utlevert med hjemmel i dyrevelferdsloven § 19 og dyrehelsepersonelloven § 24. Ifølge dyrehelsepersonelloven § 12 nummer 1 skal veterinærer arbeide for god dyrevelferd. Veterinærene skal legge stor vekt på dyrevelferd når de undersøker, gir råd om og behandler dyr. Dersom det er klart at gamle, skadde eller sjuke dyr bør behandles eller avlives, skal veterinærene bidra så godt de kan til at det blir gjennomført. Dersom dyreholderne ikke følger veterinærenes råd, kan veterinærene varsle eller utlevere opplysninger til Mattilsynet uten å bryte taushetsplikten# Alminnelige opplysninger om dyrs helse er i utgangspunktet ikke «personlige» for dyreholderen, og de er dermed ikke omfatta av taushetsplikten etter dyrehelsepersonelloven § 20. Opplysninger som kan tyde på regelbrudd, er derimot «personlige», men de kan utleveres til Mattilsynet etter unntaket i § 21 nummer 5 («tungveiende offentlige interesser»).. Veterinærer som får mistanke om at dyr mishandles eller utsettes for alvorlig vanstell, har plikt til å varsle Mattilsynet eller politiet. Veterinærenes særlige rolle og ansvar skjerper aktsomheten når det gjelder å varsle.

Vi ønsker at alle som varsler Mattilsynet, opplyser hvem de er. Anonyme varsler er gyldige, men har ikke samme tyngde som et varsel fra en navngitt person. Varsler fra veterinærer har særlig tyngde, men det forutsetter at statusen som veterinær kan bekreftes. Det kan også være behov for å innhente ytterligere opplysninger i saken fra den som varsler. Da må vi ha navn og kontaktinformasjon. For å bidra til at meldere oppgir navn og kontaktinformasjon, røper ikke Mattilsynet hvem som har varsla. Dyreholderen har rett til å få se meldinga, men Mattilsynet sladder både navnet på melderen og så langt som mulig opplysninger som kan identifisere melderen.# Forvaltningsloven § 18 og § 19

Kontroll av kronisk dårlige dyrehold

Mye ressurser går med til å følge opp såkalte «kronisk dårlige dyrehold». Det vil si dyrehold der Mattilsynet i minst ett år har påvist gjentatte brudd på vesentlige krav i dyrevelferds-regelverket. Mattilsynet har kontrollert dyreholdet to eller flere ganger og fattet gjentatte vedtak med pålegg om å oppfylle vesentlige krav i regelverket. Kontroll og vedtak har ikke ført til varig bedring til et akseptabelt nivå, og det skjer tilbakefall og nye regelbrudd.

Mattilsynet har etablert en særskilt prosedyre for disse sakene. Målet er å oppnå varig bedring av dyrevelferden eller få avvikla dyreholdet innen rimelig tid. Dyreholderen må ganske raskt bryte den negative trenden og vise seg vesentlig mer kompetent til å drive med dyr enn det som er vist så langt. Uten en slik endring blir utfallet avvikling av dyreholdet og gjerne et totalt eller delvis forbud mot å ha dyr (aktivitetsforbud).

Bruken av dyrevernnemnda

Dyrevernnemnda er en del av Mattilsynet og skal ifølge dyrevelferdsloven § 30 ivareta lekmannsskjønnet i den offentlige kontrollen. Det er Mattilsynet som bestemmer når og hvordan nemnda skal bidra i arbeidet. Medlemmer i nemnda kan ikke gjennomføre inspeksjoner selv. De deltar på inspeksjoner sammen med inspektører fra Mattilsynet. Medlemmer i nemnda har heller ikke myndighet til å fatte enkeltvedtak. Dette bestemte Mattilsynet i 2020 som et tiltak for å bedre kvaliteten på den offentlige kontrollen.

Mattilsynet vurderer nå å utvide bruken av dyrevernnemndene igjen. Resultatene fra et pilotprosjekt har vist at nemndene med fordel kan følge opp bekymringsmeldinger om kjæledyr og gjennomføre visse inspeksjoner uten at Mattilsynets inspektører er til stede.

Regelbrudd som grunnlag for å beskrive tilstand

Mattilsynet kontrollerer om regelverket blir fulgt og følger opp regelbrudd. Grunnlaget vårt for å si noe statistisk om tilstanden for dyrevelferden i Norge er hvor mange og hva slags regelbrudd Mattilsynet har påvist. En forutsetning for å kunne legge fram sikre tall på dette, er at regelbruddene er registrert i Mattilsynets saksbehandlingssystem, MATS. I 2022 fant og registrerte Mattilsynet brudd på dyrevelferdsregelverket i 974 (51 prosent) av de 1904 dyreholdene som ble kontrollert. Andelen dyrehold med registrerte regelbrudd er dermed høyere enn i 2021. 41 av de 974 tilfellene med regelbrudd er registrert som «alvorlig vanskjøtsel». Dette er også et høyere tall enn i 2021.

Mattilsynet kan bare si noe om tilstanden i de dyreholdene vi har kontrollert. Hvordan det står til med velferden i alle de andre dyreholdene, er ukjent for oss. Forholdene i dyrehold som vi har inspisert, kan dessuten forandre seg til det bedre eller verre, uten at vi nødvendigvis får greie på det. Vi kan altså ikke måle den totale tilstanden til enhver tid. Vi kontrollerer en relativt liten andel av det totale antallet dyrehold. Det statistiske grunnlaget for å si noe om tilstanden blir derfor nokså tynt. Andelen tilsyn er lavest for kjæledyr. Siden stadig flere skaffer seg hund eller andre kjæledyr, må vi anta at antallet regelbrudd øker tilsvarende. Og jo mindre kompetente dyreholderne er, jo mer alvorlige blir antakelig regelbruddene. Men dette er altså antakelser som vi ikke kan underbygge med tall.

For å kunne si noe mer sikkert om tilstanden, må vi gjennomføre tilsynskampanjer med et relativt stort og representativt utvalg av visse typer dyrehold eller aktiviteter med dyr. Tilsynskampanjen om velferd for svin 2021 og 2022 ga et slikt grunnlag# Les rapporten fra svinekampanjen her: www.mattilsynet.no/dyr/produksjonsdyr/svin/nasjonal-tilsynskampanje-om-velferd-for-svin-20212022. I svinekampanjen inspiserte Mattilsynet 582 svinebesetninger. Dette utgjør 23 prosent av de rundt 2500 svinebesetningene i Norge. Vi fikk dermed et relativt godt statistisk grunnlag for å karakterisere tilstanden i svinenæringa. Vi avdekka og registrerte ett eller flere regelbrudd i 328 (56 %) av de 582 svinebesetningene i kampanjen. Dette blir karakterisert som «ikke godt nok» i Mattilsynets rapport. En intern utredning i etterkant av svinekampanjen har vist at grunnlaget kunne og burde ha vært enda mer solid. Mattilsynet har nemlig i en ganske stor andel av sakene ikke registrert påviste regelbrudd i MATS. Disse regelbruddene er dermed ikke omfatta av grunnlaget for den offentlige rapporten fra kampanjen.

I de fleste tilfellene med uregistrerte regelbrudd i svinekampanjen har Mattilsynet gitt skriftlig veiledning som reaksjon på regelbruddet. Vi har nå gjort endringer i MATS, slik at vi i slike saker får både konstatert alle regelbrudd i inspeksjonsrapportene og registrert regelbruddene i MATS. Det skal dermed bli tydeligere overfor dyreholderen at regelverket eventuelt er brutt. Og Mattilsynet vil med større sikkerhet kunne si noe om tilstanden i de dyreholdene vi har inspisert.

Godt samarbeid med politiet

Mattilsynet har et godt samarbeid med politiet i dyrevelferdssaker. Samarbeidet er regulert i dyrevelferdsloven og i en felles retningslinje for de to etatene. I noen saker er det politiet som tar initiativ ved å ta dyr i midlertidig forvaring og varsle Mattilsynet. Vi overtar slike saker og vurderer videre hva som skal skje med dyra. Dersom politiet bare varsler om forholdene og ikke tar dyr i forvaring, følger Mattilsynet opp på vanlig måte. Det er ofte god grunn til å prioritere saker som politiet varsler om. I andre saker er det Mattilsynet som kobler inn politiet. Det kan være at vi behøver politiets bistand for å kunne gjennomføre inspeksjonen trygt og ordentlig. Politiet hjelper også til med å gjennomføre vedtak om avvikling og aktivitetsforbud.

Det kan også være at saken bør vurderes strafferettslig. Da er det viktig å koble inn politiet tidlig, særlig for å sikre bevis. ØKOKRIM ønsker at Mattilsynet kobler inn politiet i flere saker enn det som er vanlig i dag. De ønsker også at vi anmelder flere tilfeller og flere typer tilfeller. Alle forsettlige og grovt uaktsomme brudd på regler om levemiljø og stell er straffbare. Men alle lovbrudd kan ikke anmeldes. Spørsmålet er hvilke forhold som er straffverdige. Når er det hensiktsmessig og riktig å straffe dyreholdere? Bør Mattilsynet i større grad anmelde forhold til politiet enn å gi overtredelsesgebyr? Det er i alle fall ikke bare dyremishandling og dyretragedier som bør straffes. Også mer alminnelige brudd på reglene om levemiljø og stell kan være straffverdige. Dyreholdere bør bli mer bevisste på at det er straffbart å stelle dyra dårlig. Vi er enig med ØKOKRIM i at det bør statueres noen eksempler.

Samtidig bør ikke straff komme i veien for gode forvaltningsrettslige løsninger i enkeltsaker. Så lenge vi har håp om at en dyreholder kan forbedre seg, kan det virke mot sin hensikt å anmelde vedkommende til politiet. Når det derimot går mot aktivitetsforbud og avvikling, kan det være hensiktsmessig også med straff. Vi har tatt anmodningen fra ØKOKRIM til etterretning og vil vurdere dette videre.

Forholdet til KSL og Animalias dyrevelferdsprogram

I regelverket om velferd for dyr i landbruket er det er ikke et generelt krav om internkontroll og privat revisjon av drifta. Det nærmeste vi kommer er kravene om private dyrevelferdsprogram (DVP) for slaktekylling, kalkun og svin. Animalia har slike program både for de dyreartene som det er krav om program for, og for storfe, sau, verpehøns og foreldredyr i slaktekylling- og kalkunproduksjon. I dyrevelferdsprogrammene kreves det at dyreholderne skal ha avtale med Kvalitetssystemet i landbruket (KSL). Dyreholderen må da gjennomføre egenrevisjon og åpne for at KSL-revisorer vurderer dyreholdet. I programmene stilles det i tillegg krav om at veterinærer skal besøke dyreholdene, vurdere dyrevelferden og gi dyreholderen råd om forbedringer. Vi håper og tror at rådgivningen kan løfte dyrevelferden over minstenivået, og ikke bare hjelpe dyreholderne å overholde de offentlige kravene.

Vi ønsker et godt samarbeid med både KSL-revisorene og DVP-veterinærene over hele landet. Hensynet til personvernet hindrer riktignok fri flyt av informasjon mellom Mattilsynet og private rådgivere. Det er også en klar prinsipiell forskjell mellom offentlig kontroll og privat rådgivning. Men dette er ikke et hinder for et godt samarbeid til beste for dyra.

KSL-revisorene og DVP-veterinærene bør påpeke klare brudd på dyrevelferdsloven og forskriftene. Ved alvorlige brudd skal Mattilsynet varsles. I grensetilfeller med stort rom for skjønn bør revisorene og veterinærene være forsiktige med å konstatere at det offentlige regelverket er overholdt. De bør heller anbefale forbedring og ta forbehold om at forholdet kan være et regelbrudd ifølge Mattilsynets vurdering.